| 土地出让收益该如何用 |
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不久前，国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》开始实施，《通知》明确要求，土地出让收支全额纳入地方基金预算，实行“收支两条线”管理。在新的制度要求下，今后—— 土地出让收入：支持新农村建设 国务院办公厅前不久出台的《关于规范国有土地使用权收支管理的通知》细化了（国发［2006］）31号文件《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》精神，进一步规范土地出让收入使用范围，重点向新农村建设倾斜。土地出让收入使用范围的顺序为，第一，征地拆迁补偿支出，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。第二，土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用。第三，支农支出，包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。第四，城市建设支出，包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。第五，其他支出，包括土地出让业务费、新增建设用地有偿使用费、集体国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费用支出等。 新办法将土地出让收入中城市建设支出，从第一位降到第四位，控制和减少用于城市建设的支出，逐步加大支农的力度，将原来没有的用于农民的部分加以明确规定。将土地出让收入全额纳入地方基金预算，各项支出也要通过预算安排，将被征地农民的补偿性支出全部纳入地方预算管理，使征地补偿有了政府的预算保障，有利于补偿资金及时足额到位。同时，征地农民的社会保障费用不足的部分，也将从国有土地有偿使用收入中解决，为农民提供长远的保障。充分体现了支持新农村建设的思想。 曾几何时，地方政府在经营土地、经营城市的口号下，大量出让国有土地，大兴房地产开发，土地出让收入及与土地有关的税费成为地方政府收入中不可缺少的部分。这部分收入主要用于城市建设和城市基础设施。而开发的大量土地是靠低价征收农民土地、拆迁旧城区实现的。 城市变得越来越漂亮，而失地农民和拆迁的城市低收入阶层或者失去了赖以生存的土地，或者居住在远离城市的安置房里，享受不到城市发展的好处。造成农民上访，拆迁纠纷不断，影响了社会稳定。土地出让收入就这样被用掉了。 直到国务院31号文件出台，对土地出让金的使用做了明确规定。国务院31号文件关于规范土地收支管理的规定，相对于1995年实行的《城市房地产管理法》关于土地出让收入的规定，发生了很大变化，土地出让收益的支出从“专项用于城市基础设施建设和土地开发”改变为用于征地费用和社会保障费用、农业土地开发、农村基础设施建设、廉租房和城市土地配套建设。出让金支出的顺序发生了很大改变，从支持城市建设转向扶持农村发展。反映了中央的工作重点更多地转向农民、农村和农业，保证全社会的协调发展。 收支两条线：遏制地方政府城市扩张冲动 收支两条线是指政府对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的一种管理方式，即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，支出由财政根据各单位履行职能的需要按标准核定的资金管理模式。 国务院办公厅《关于规范国有土地使用权收支管理的通知》规定，将土地出让收支全额纳入地方基金预算，实行“收支两条线管理”。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。土地出让收支情况要向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告。值得关注的是“全额纳入预算”中的“全额”，“彻底的收支两条线”中的“彻底”的提法。关于出让金纳入预算，实行收支两条线的政策在《城市房地产管理法》中有过规定。显然，“全额纳入预算”和“彻底的收支两条线”的提法与《城市房地产管理法》中的提法有所不同。1995年财政部和原国家土地管理局发布的《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》规定，财政部门设立“土地出让金财政专户”，用于土地出让金的专项存储和清算。土地受让方将土地出让金直接缴入“土地出让金财政专户”，财政部门根据土地管理部门填报的清算单，及时清算、拨付有关费用并核拨土地出让业务费。清算核拨有关费用后的土地出让金净收益应按季缴入金库，由当地人民政府根据城市基础设施建设、土地开发和管理情况，专项使用。在这个过程中，财政部门只负责成本审核与收入征缴，土地部门负责营销，谋求土地收益最大化。土地出让收入的支出随意性较大，受的控制很少。而国务院办公厅《关于规范国有土地使用权收支管理的通知》规定，土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制；土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划、拆迁计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制。土地出让收支使用要接受同级人大的监督，加强了监管，避免地方政府对出让金的过分依赖和随意支配。彻底改变一些地方政府将土地出让收入主要用于城市建设的状况，有利于控制城市规模和建设用地规模快速增长，调控固定资产投资过快增长和结构失衡。 在地方政府可支配的土地出让收入减少后，可能会使城市建设资金减少，影响城市建设。今后应该引导地方政府对一次性出让收入的追求转移到常年、稳定的不动产税上，尽快设置城市不动产税。国家通过对不动产的保有环节征税，形成常年的稳定的税源，这样，地方基层政府的主要注意力就会集中在城市的可持续发展上，而不是靠大量招商引资、地区之间重复建设、靠出让土地获得一次性的收入。 土地收益基金：缓解土地收购储备机构的银行依赖症 国务院办公厅《关于规范国有土地使用权收支管理的通知》规定，为加强土地调控，由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建设国有土地收益基金，主要用于土地收购储备。规定还明确了加强国有土地储备管理，建立土地储备资金财务会计核算制度。对土地储备的目标、原则、范围、方式和期限作出统一规定，防止各地盲目储备土地，要合理控制土地储备规模，降低土地储备成本，土地储备实行项目预决算管理，要有土地储备计划，作好土地储备资金收支预算，年中要报送收支决算。 土地收购储备需要长时间占用大量资金，目前我国土地收购储备资金绝大部分来自于银行贷款。土地储备机构以土地作抵押，向银行贷款开发建设，投入市场招拍挂后，收回资金还贷，土地作为不动产，以政府信用为担保，被银行认为是优质资产，乐于放贷。虽然2003年6月出台的央行121号文件规定，银行对土地储备机构的贷款不得超过土地估值的70％，但是未得到很好的执行。造成收购储备规模过大，不考虑资金成本和储备时间，造成土地市场供应紧张，地价、房价上涨。一旦经济不景气，土地市场萎缩，就会发生资金链条断裂，经济中存在着极大的风险。建立土地基金，可以为土地储备提供资金来源，保障政府的土地收购储备能力，通过基金的运转减轻银行和政府资金的压力。 土地出让金实际上是若干年土地使用期的地租之和，政府获得的土地出让金有很大比率是预支未来的收益。国有土地收益基金的设立，政府通过土地基金行使职能，实行土地资产管理，规范土地市场；合理分配土地收益，保证土地收益在时间上的延续性，防止过度开发土地，避免寅吃卯粮的短期行为。减少不同时期政府的短期行为和对土地收益分配及土地利用的不利影响，对于遏止地方政府圈地具有很大的作用。 土地收益基金取之于地用之于地，可以维持土地收益的持续增长，制约地方政府的土地出让冲动，更好地保护耕地，保持土地市场平稳。通过土地出让基金制度，抑制土地过渡供应的冲动，增加政府对于土地市场的调控能力，调节土地市场运行，减少因土地市场波动对于房地产业乃至整个社会经济的影响。
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